d. Xu hướng phân quyền xã hội chủ nghĩa trong tiến trình cải cách bộ máy nhà nước, cải cách chính trị ở nước ta

Đã có một tiến trình ngầm ẩn, tự phát và không được chính thức gọi tên trong toàn bộ tiến trình cải cách chính trị chung, đặt biệt từ sau Đại hội IX. Đó là tiến trình phân quyền hóa từng bước bộ máy nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa.

Trước hết, có thể khẳng định cơ chế cơ chế tập quyền đã là cơ chế tối ưu trong bối cảnh của hai cuộc kháng chiến và giai đoạn hồi phục sau chiến tranh. Cũng vậy, vào thời kỳ đầu đổi mới, nó đã giúp đem lại sự ổn định chính trị và xã hội cần thiết cho những cải cách kinh tế, đem lại sự thống nhất tập trung cho hệ thống các quan điểm chỉ đạo và những chính sách vĩ mô điều tiết một nền kinh tế đang chuyển mình. Nhưng đồng thời cũng cần nhìn thẳng vào sự thật là khi nền kinh tế thị trường phát triển vượt khỏi tầm mức sơ kỳ, và cùng với nó là xã hội bước vào thời kỳ xã hội công dân và nhà nước pháp quyền, thì tập quyền sẽ trở thành một chiếc áo quá chật hẹp cho một cơ thể đang không ngừng tăng trưởng. Đối với nước ta, cơ chế tập quyền đã làm tròn vai trò lịch sử, và nay kỷ nguyên thống trị của nó đang đi đến chỗ kết thúc trước xu thế tất yếu của nền kinh tế.

Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam thừa nhận sự phân công, phân nhiệm trong kết cấu tổ chức của mình, có sự phân định giữa quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Thực tế, nếu không có sự gán ghép định kiến ngữ nghĩa, đó không có gì khác hơn là một biểu hiện của phân quyền. Và sẽ khó mà có sự phân công, phân nhiệm nào triệt để hơn, hiệu quả hơn, thực chất hơn nếu sự phân công, phân nhiệm đó nằm ngoài phân quyền hay không có xu hướng đi đến một cơ chế phân quyền đích thực.

Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam cũng đã có những quy định thể hiện tính đan xen quyền lực giữa các nhánh quyền lực nhà nước, mà nếu được thực hiện đúng với tầm mức của nó, đúng với chức năng, quyền hạn của mỗi nhánh, đó chính là một mức độ sự kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan này. Chẳng hạn, Chủ tịch nước có một trong những quyền hạn là ký công bố luật đã được Quốc hội thông qua. Trên lý thuyết, quyền hạn này bao hàm khả năng phủ quyết của nguyên thủ quốc gia trước một luật đến từ cơ quan lập pháp khi ông quyết định không ký thành luật. Chính phủ có thể trình dự án luật cho Quốc hội thảo luận và thông qua, đó thực chất là sự can dự, một hình thức kiểm soát lập pháp từ hành pháp. Cũng vậy, khi Quốc hội giám sát, chất vấn công việc của Chính phủ, Tòa án Nhân dân Tối cao và Viện kiểm sát Nhân dân Tối cao, cũng có nghĩa là cơ quan lập pháp đã can thiệp vào công việc hành pháp và tư pháp. Từ tháng 07/1996, việc đi vào hoạt động Tòa hành chính hai cấp thực chất là gia tăng sự độc lập của tòa án, trao cho cơ quan tư pháp quyền kiểm soát đối với hành pháp địa phương…

Hiện thực hóa những điều đã hiến định và luật định này còn là vấn đề lớn, nhưng trước hết, những chuyển biến như vậy cho thấy khuynh hướng phân quyền đã tự phát hàm chứa ngay chính trong những cải cách về tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước Việt Nam. Điều đó cho thấy thật ra tiến trình phân quyền hóa ngầm ẩn nhưng tất yếu này không phải là quá xa lạ trong nhận thức và thực tiễn cải cách, cũng không phải là một việc “kinh thiên động địa” liên quan đến ý thức hệ, mà nó vẫn âm thầm từng bước nhưng liên tục được Đảng và nhà nước ta nêu lên và thực hiện trong suốt thời gian vừa qua.

Về mặt lý luận, cho dù bộ khung của mô hình chủ nghĩa xã hội tập trung quan liêu có vững chắc đến đâu để quy định tư duy về một nhà nước tập quyền, thì phân quyền như một cơ chế ưu thắng của nhà nước hiện đại, và trước những vấn đề hiện thực của bộ máy, vẫn không thể không đến lúc tư duy theo hướng phân quyền được đặt ra. Nhận thức về sự tập quyền phi hữu thể đã không ít lần được nêu lên.

Giáo sư Nguyễn Duy Quý đã cho rằng “(…) điều hiển nhiên là mỗi một cơ quan nêu trên [Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án] đều ở vị trí cao nhất của quốc gia, có chức năng riêng, quyền hạn riêng và có mối liên hệ phụ thuộc lẫn nhau” [87, 21-22.]. Đây thật sự đã là một cách diễn dịch mới về các định chế quyền lực cao nhất nước, không xem quốc hội là trung tâm của mọi quyền lực để từ đó các quyền lực khác là phái sinh. Cách hiểu như vậy đã hàm chứa luận điểm phân quyền hóa các cơ quan quyền lực tối cao.

Chủ tịch nước Trần Đức Lương cũng nêu quan điểm về quyền lực nhà nước thống nhất là ở mục tiêu chung phục vụ lợi ích của nhân dân, của đất nước, và thống nhất ở thể chế là những cơ quan được nhân dân giao phó quyền lực [53]. Điều này cho thấy lãnh đạo Đảng và nhà nước ta đã nhận thức rằng quyền lực tối cao thuộc về một thực thể phi định chế nằm ở khối toàn thể công dân, mà không phải ở quốc hội, nơi vốn chỉ là thực thể quyền lực có tổ chức được uỷ thác từ nhân dân và không hoàn toàn đồng nhất với quyền năng tối cao đó.

Tác giả Lê Thanh Vân (Văn phòng Quốc hội) cũng đặt câu hỏi về việc tập quyền vào đâu. Tác giả này cho rằng với mô hình tổ chức bộ máy nhà nước theo quan điểm tập quyền và mọi quyền lực đều tập trung vào Quốc hội, thì “Qua thực tiễn áp dụng đã chứng tỏ tính hình thức cũng như tính không khoa học của quan điểm này. (…) các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là các nhánh của quyền lực nhà nước thống nhất”. [114]

Như vậy, một định chế hữu thể tập trung quyền lực tối cao không những phản lịch sử về mặt lý luận, đi ngược lại tiến trình hiện đại của nhà nước trong hiện thực, mà còn chỉ là sự hình thức trong thực tế của việc triển khai quyền lực nhà nước. Một mặt khẳng định về quyền lực nhà nước cao nhất, mặt khác Quốc hội lại chưa được trao thực quyền, do định chế này vốn chỉ là một cơ quan làm luật không chuyên nghiệp, hoạt động không thường trực, các đại biểu hầu hết là người của hành pháp, tư pháp địa phương.

Việc Quốc hội Khóa XI tăng số đại biểu chuyên trách, và bên cạnh Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoạt động có tính thường xuyên hơn còn có các Hội nghị Đại biểu Chuyên trách định kỳ, là những bước đi nhằm tăng dần tính độc lập, năng lực làm luật tự chủ của lập pháp trước hành pháp.

Tại Kỳ họp thứ 10 Quốc hội Khóa X (11/2001), cùng với việc đưa khái niệm “nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, một điểm nổi bật khác của Hiến pháp 1992 Sửa đổi được thông qua là cắt bỏ chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát, đưa định chế này về tập trung cho chức năng đặc trưng nhất của nó trước nay, là công tố. Tại Kỳ họp thứ 11 sau đó (03/2003), Luật Tổ chức Viện kiểm sát Nhân dân (mới) được thông qua, cụ thể hóa việc hạn định lại chức năng quyền lực của định chế tư pháp này. Đây là một kết quả của tiến trình cải cách tư pháp, từ vấn đề đặt ra là Viện kiểm sát với chức năng kiểm sát chung mọi cơ quan nhà nước thì về mặt lý thuyết sẽ nghiễm nhiên trở thành một cơ quan siêu quyền lực. Câu hỏi đã được đặt ra là vậy thì ai kiểm sát viện kiểm sát?

Cũng trước và sau Kỳ họp thứ 11 này, khi bàn đến đổi mới mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội và Chính phủ, đã nổi lên câu hỏi là Quốc hội giám sát toàn bộ các cơ quan nhà nước, vậy thì hoạt động của các cơ quan và các chức danh của Quốc hội có cần sự giám sát hay không, và ai sẽ làm công việc giám sát này trong khi Quốc hội đã là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao? [125]

Đã có những câu hỏi đó, vậy thì phải chăng rồi sẽ đến lúc có những câu hỏi tương tự, như ai thanh tra cơ quan thanh tra nhà nước, ai kiểm tra cơ quan kiểm tra Đảng?

Thực chất, những câu hỏi loại này chỉ là phenomenon của cái noumenon chính trị về vấn đề kiểm soát quyền lực. Rõ ràng, thực tế đời sống chính trị, đời sống quyền lực rồi sẽ đến lúc không thể không đặt ra trước nhận thức những vấn đề hiện thực và bản chất của nó.

Có lẽ đây là những câu hỏi không bao giờ có được sự trả lời thỏa đáng nếu tư duy lý luận và tư duy chính trị bị cột chặt vào quan niệm tập quyền cố hữu. Theo đó, để kiểm soát, giám sát một cơ quan, một cấp quyền lực cần có một cơ quan, một cấp quyền lực cấp trên, rồi lại cần đến cơ quan, một cấp quyền lực cấp trên nữa, và cứ tiếp tục như thế…

Đối với Viện kiểm sát, lời đáp thật “dễ”, cắt bỏ chức năng kiểm sát của nó là xong, tức giải quyết vấn đề theo cách triệt tiêu chính vấn đề. Nhưng đối với Quốc hội, giải pháp đó không thể áp dụng mà cũng không thể lập một cơ quan quyền lực cấp trên để giám sát. Tư duy và giải pháp cấp trên tịnh tiến như vậy, nếu không bế tắc trong xã hội dân chủ và nhà nước pháp quyền, thì cũng quay về với cái “nóc” hữu hình của quyền lực, với một thực thể siêu việt tối thượng và “thần thánh” vốn không có sai lầm và không chịu sự chi phối của bất kỳ một định chế nào khác.
Cũng tại Kỳ họp thứ 11 Quốc hội Khóa X, khi thảo luận về dự luật Tổ chức Tòa án, có một vấn đề nữa không tìm được câu trả lời thỏa đáng. Đó là việc chuyển thẩm quyền quản lý các tòa án địa phương từ sở tư pháp các tỉnh, thành về lại cho Tòa án Tối cao. Ý kiến phản đối cho rằng như vậy tòa án địa phương sẽ mất tính độc lập do chịu sự quản lý nhà nước không những về chuyên môn mà cả về tổ chức của tòa cấp trên. Những ý kiến này quên rằng với mô hình địa phương quản lý tòa án trên địa bàn, thì quan hệ chi phối này đã không hề làm tăng tính độc lập của tòa án nếu không muốn nói rằng đã làm mất đi tính độc lập của tòa án cho hành pháp địa phương. Giải pháp đã được thực hiện là thỏa hiệp trong luật ^[1] , nhưng ở đây một lần nữa gốc rễ sâu xa nhất của vấn đề lại được chạm đến. Đó lại chính là cái phenomenon chính trị của việc kiểm soát quyền lực: ai kiểm soát ai và kiểm soát như thế nào? Vấn đề không phải kiểm soát theo hàng ngang hay hàng dọc mà tòa án trở thành một định chế tư pháp độc lập, mà là sự tự thân độc lập của nó và một cơ chế kiểm soát khiến sự độc lập này không trở thành sự độc tôn, dẫn đến lạm quyền, chuyên chế. Một lần nữa cho thấy giải pháp cấp trên theo đường thẳng lại chỉ đưa đến sự chi phối của một quyền lực tối cao (trung ương hay địa phương), làm mất tính độc lập của các định chế tư pháp.

Những câu hỏi như vậy một khi đã được nêu lên, cũng có nghĩa là đời sống chính trị đã thật sự đặt ra nhu cầu nội tại về một thể chế phân quyền với cơ chế độc lập và kiểm soát lẫn nhau một cách khép kín của các định chế quyền lực tương ứng ở cùng một cấp, mà không rơi vào bế tắc như trong thể chế tập quyền với một đường thẳng có điểm kết tối cao về quyền lực.

Thực tế cuộc sống đặt ra vấn đề không những về nhà nước pháp quyền, mà đồng thời, và như hệ quả, còn về một cơ chế triển khai được một quyền lực nhà nước phi chuyên chế và bất lạm quyền, trong sự tự động kiểm tra và điều chỉnh của nó. Cơ chế phân quyền vì vậy không chỉ là một nhu cầu mà còn là một tất yếu, một khuynh hướng đi đến của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đó là điều bình thường khi bối cảnh kinh tế-xã hội đã vượt quá tầm hiệu quả của cơ chế tập quyền. Đó là điều bình thường từ sự kế thừa biện chứng không tránh khỏi trong sự phát triển thời đại của nhà nước cách mạng Việt Nam.

Kế thừa biện chứng là sự kế thừa thể hiện ở những gián đoạn trong dòng phát triển liên tục, và từ nấc thang tiến bộ trước đó, chứ không phải gắn vào cái lạc hậu một danh xưng của cái tiến bộ.

Với những ảnh hưởng hiện thực và ý nghĩa cách mạng không chỉ về mặt lịch sử mà còn cả ở giá trị thời đại, phân quyền Montesquieu xứng đáng nhận được sự kế thừa của phân quyền xã hội chủ nghĩa trong bối cảnh mới.

Phủ định biện chứng đã không có nghĩa là phủ định sạch trơn cái cũ, thì kế thừa biện chứng cũng không có nghĩa là di chuyển nguyên xi toàn bộ cái có trước. Đúng ra, phủ định biện chứng đã hàm chứa trong nó kế thừa biện chứng, và ngược lại, kế thừa biện chứng đã hàm chứa phủ định biện chứng.

Sự kế thừa biện chứng đó ở Việt Nam là từ cốt lõi phi chuyên chế của sự phân công quyền lực ba nhánh, còn việc triển khai quyền lực nhà nước sẽ căn cứ vào những đặc thù chủ nghĩa xã hội theo mô hình Việt Nam. Thật ra phân quyền ở các nước khác cũng như vậy, không hề bê nguyên xi mô hình có từ thời Montesquieu bất kể những điều kiện về lịch sử, kinh tế, chính trị, xã hội cụ thể.

Những nội dung phổ quát và đặc thù của phân quyền xã hội chủ nghĩa cũng tương tự và đã được bao hàm trong tính phổ biến và đặc thù của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Để không trở thành một hình thức nhà nước tập quyền chuyên chế, nhà nước Việt Nam đang dần chuyển mình theo khuynh hướng phân quyền hóa, dần định hình các đặc trưng phổ quát một cơ chế phân quyền, là sự độc lập tương đối và kiểm soát lẫn nhau của các nhánh quyền lực, trong tương quan với nhánh “quyền lực bán quyền lực” của công chúng; trao thực quyền và thực trách nhiệm không chỉ cho các thành tố quyền lực vĩ mô mà còn ở mọi cấp, mọi đơn vị, mọi chức danh quyền lực; là những hình thức tản quyền cần thiết trong bối cảnh ngày càng trở nên đa dạng, đa diện của mọi mặt đời sống xã hội (xu hướng phân cấp mạnh về địa phương, quy chế đặt biệt cho Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh… cho thấy điều đó).

Nhưng phân quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam luôn mang trong mình bản chất giai cấp công nhân. Bản chất đó thể hiện ở việc dù có độc lập và kiểm soát nhau thì các nhánh quyền lực thực thi công việc không phải vì lợi ích kinh tế và chính trị của một giai cấp bóc lột, một thành phần, một nhóm hoạt đầu chính trị. Cơ chế đó là để bảo đảm quyền lực nhà nước không vượt ra ngoài tầm kiểm soát của nhân dân, để trao quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước về cho nhân dân, giữ vững bản chất nhà nước xã hội chủ nghĩa như một nhà nước của dân, do dân, vì dân. Phân quyền xã hội chủ nghĩa cần đến sự lãnh đạo của Đảng cộng sản như một nhân tố bảo đảm định hướng của mình. Và, khác với Trung Quốc với chế độ hiệp thương nhiều đảng [32, 356-365; và 91, 246-264], do những điều kiện đặc thù, cơ chế phân quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện vẫn duy trì chế độ nhất nguyên đảng phái, nhằm giữ vững sự thống nhất cần thiết không những trong đường lối kinh tế thị trường, mà cả trong lập trường xây dựng nhà nước pháp quyền và xã hội công dân hướng tới chủ nghĩa xã hội.

Như vậy, về cơ bản có thể quan niệm về sự phân quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam như một nguyên tắc, cơ chế tổ chức nhà nước, theo đó quyền lực được phân công theo ba nhánh lập pháp, hành pháp, và tư pháp. Các nhánh này vừa có sự độc lập tương đối và kiểm soát nhau, vừa có sự phối hợp, hỗ trợ nhau trong tương quan điều tiết chung của tổng thể quyền lực nhân dân, và dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, hướng đến chủ nghĩa xã hội như một xã hội thịnh vượng và một nhà nước pháp quyền.

Cơ chế đó không làm cho chủ nghĩa xã hội trở thành một thực thể biệt lập khỏi dòng tiến hóa chung và tiến bộ về nhà nước của nhân loại, mà vốn đã được chính thức định hình lý luận có hệ thống kể từ Montesquieu, và cũng đã phát triển thực tế từ không lâu sau đó đến nay. Cơ chế đó cũng không hề làm xa rời con đường xã hội chủ nghĩa mà nhân dân ta đang xây dựng, dưới sự lãnh đạo của Đảng.

© 2005 talawas

---

^[1]Điều 16 quy định: “Tòa án Nhân dân tối cao quản lý các Tòa án nhân dân địa phương về tổ chức có sự phối hợp chặt chẽ với Hội đồng nhân dân địa phương”.

Nếu không có Adobe Reader™ để đọc bản PDF, xin bấm vào