trang chủ talaCu ý kiến ngắn spectrum sách mới tòa soạn hỗ trợ talawas
  1 - 20 / 201 bài
  1 - 20 / 201 bài
tìm
 
(dùng Unicode hoặc không dấu)
tác giả:
A B C D Đ E F G H I J K L M N O P Q R S T U V W X Y Ý Z
Tủ sách talawas
29.1.2005
Joseph E. Stiglitz
Chủ nghĩa xã hội đi về đâu?
16 kỳ
Nguyễn Quang A dịch
 1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11   12   13   14   15   16 
 

10. Tư nhân hoá [1]

Một vấn đề trung tâm của mọi nước Đông Âu trong chuyển đổi sang kinh tế thị trường là tư nhân hoá các hãng thuộc sở hữu "công" hiện thời. Tôi đặt "công" trong dấu ngoặc kép một cách cố ý. Ở các nước khác nhau có các hình mẫu và hình thức khác nhau về quyền sở hữu và kiểm soát- như chúng ta thường dùng các thuật ngữ đó. Trong khi về danh nghĩa mọi tài sản có thể thuộc về mọi người dân, "nhân dân" không trực tiếp thực thi quyền kiểm soát, và ngay cả ở các nước dân chủ, mối liên hệ giữa những người thực tế ra quyết định và những người mà họ "thay mặt" để thực thi quyền kiểm soát có thể là rất yếu. Ở một số nước quyền kiểm soát có thể thực thi từ "trung tâm" kế hoạch hoá hoặc bộ công nghiệp liên quan; ở các nước khác một nhà máy có thể dưới sự kiểm soát của một "hãng" lớn, hoặc nhà máy có thể dưới sự kiểm soát trực tiếp hơn của các nhà quản lí. Trong tất cả các trường hợp này có vô số tác động ảnh hưởng đến quyết định, bao gồm lợi ích của công nhân. Khi các nhà máy là các cơ sở được kiểm soát, phổ biến hơn là các nhà quản lí thực hiện kiểm soát về danh nghĩa thay mặt công nhân, với sự chú ý đến một chút lợi ích của nhà nước như người cấp hoặc "sở hữu" vốn. Các công ti "công" không hoạt động vì lợi ích công là chủ đề tôi sẽ quay lại muộn hơn trong cuốn sách này.


Sản xuất công và tài chính công

Khá lạ, các định lí căn bản của kinh tế học phúc lợi và những phân tích lí thuyết liên quan đến kinh tế học công đã không hướng tới vấn đề mà các thảo luận gần đây nhất về vai trò của chính phủ tập trung vào: sản xuất công đối lại tư. Cách tiếp cận khuyết tật thị trường được dẫn ra từ các định lí phúc lợi căn bản tập trung vào các lí lẽ cho can thiệp chính phủ (thường là can thiệp tài chính như trợ cấp, thuế, hoặc mua sắm chính phủ), nhưng chúng chẳng bao giờ đề cập vấn đề khi nào chính phủ phải sản xuất một mặt hàng hoặc dịch vụ cá biệt. Thực vậy trước cuốn Economics of Public Sector (1988b) của tôi, các sách giáo khoa ít đề cập, nói chi đến có một chương riêng, cho đề tài trung tâm này. Ở đó, và ở công trình tiếp, tôi đã cố nhận diện ra cái gì phân biệt sản xuất công khỏi sản xuất tư, và những hệ quả của sự khác biệt này là gì.


Sản xuất tư nhân và các mục tiêu xã hội

Phê phán sản xuất tư bắt đầu với tiền đề là các hãng tư nhân không theo đuổi các mục tiêu xã hội. Phỏng đoán bàn tay vô hình của Adam Smith giải thích vì sao kết luận đó, nhìn chung, không đúng, và mục tiêu của định lí cơ bản của kinh tế học phúc lợi là xác định chính xác hơn dưới các điều kiện nào thì điều đó đúng hoặc không đúng. Nhưng ngay cả khi giá không cho các tín hiệu đúng, không có lí lẽ cho sản xuất công: Dưới giả thiết kinh tế học chuẩn (thông tin hoàn hảo), các loại thuế Pigouve và trợ cấp đem lại kết quả đáng muốn về xã hội; không cần đến sản xuất công.


Những sự giống nhau giữa sản xuất công và tư

Cho dù nhãn "công" và "tư" có thể gợi hình ảnh về cách hoạt động rất khác biệt, có nhiều điểm giống nhau giữa hoạt động hàng ngày của các doanh nghiệp công và tư. Cả hai mô hình bao hàm sự uỷ thác trách nhiệm đáng kể. Các thành viên của Quốc hội không và các cổ đông (trong các công ti lớn với sự đa dạng hoá rộng rãi về sở hữu) cũng chẳng kiểm soát trực tiếp các hoạt động hàng ngày của một doanh nghiệp, mà về nguyên tắc, dưới quyền kiểm soát của họ. Thay vào đó, theo dõi hoạt động của hãng được uỷ thác cho một uỷ ban hoặc hội đồng quản trị. Quan chức điều hành chính (CEO) hay tổng giám đốc cũng được ban cho quyền tuỳ ý đáng kể để ảnh hưởng đến hoạt động của hãng. Nói chung theo sau có nhiều tầng quyền lực thêm nữa dưới cả hai hình thức sở hữu. Thứ bậc quyền lực chấm dứt trong cả hai trường hợp ở các nhà quản lí những người dùng kiến thức chính xác của họ về các điều kiện địa phương để ra các quyết định hàng ngày cái ảnh hưởng trực tiếp đến thành tích của hãng.

Các chương trước đã thảo luận chi tiết về các vấn đề nảy sinh từ quyền tự do hành động của nhà quản lí: Các nhà quản lí có quyền tự trị đáng kể để theo đuổi lợi ích riêng của họ bất luận ai là "chủ" của doanh nghiệp. Tôi đã gợi ý có thể có ít khác biệt, ở khía cạnh này, giữa một công ti phần lớn sở hữu công cộng (Petrofina), một công ti tư nhân (Texaco), và một công ti đã được chính phủ sở hữu một nửa (BP).

Sự thực rằng có "ít" khác biệt cắt cả hai đường: Nó gợi ý là các lợi ích của quốc hữu hoá yếu hơn những người chủ trương nó cho là, nhưng nó cũng gợi ý rằng các lợi ích của tư nhân hoá có thể yếu hơn những người chủ trương nó cho là. Thí dụ, các hãng công ở Đông Âu đã không nội bộ hoá được tác động ngoại sinh về ô nhiễm môi trường ở mức thậm chí lớn hơn mức ở Phương Tây. Các lò phản ứng hạt nhân "không an toàn" nhất ở Hoa Kì là ở khu vực công. Phân biệt chủng tộc và giới tính trong quân đội đã (và trong trường hợp nhất định vẫn) phổ biến như, hoặc thậm chí hơn, khu vực tư nhân. Nhận ra các hãng được quốc hữu hoá thường theo đuổi lợi ích của các nhà quản lí và công nhân của chúng nhiều hơn lợi ích quốc gia, Andreas Papandreou, khi là thủ tướng Hi Lạp, đã thường nói đến nhu cầu xã hội hoá các hãng được quốc hữu hoá, mặc dù ông chẳng bao giờ thành công tìm ra cách để tạo một cơ chế khuyến khích có thể thực hiện điều này. Hô hào, nếu có hoạt động chút nào, không có tác động lâu dài.

Những lí lẽ lí thuyết chung này, cũng như chứng cớ kinh nghiệm, không làm cho tư nhân hoá hấp dẫn như một số người chủ trương cơ chế thị trường có thể gợi ý. Ít nhất một trong những nước Đông Âu đã gợi ý một cách tường minh rằng sự biện hộ kinh tế cho tư nhân hoá là không thuyết phục (Bộ trưởng tư nhân hoá Tiệp Khắc, tại hội nghị IPR/IRIS ở Prague, tháng 3, 1991). Sự biện hộ cho tư nhân hoá là về chính trị.


Định lí Coase và vai trò của sở hữu tư nhân

Kết luận, tư nhân hoá không đảm bảo một nền kinh tế tốt, đi ngược với kết quả thường được nhắc đến ở trung tâm của kinh tế học hiện đại, mà chương 1 nhắc đến, như phỏng đoán Coase. Nó cho rằng tất cả cái chính phủ phải làm là phân quyền sở hữu rõ ràng. Một khi điều này đã làm xong, hiệu quả kinh tế sẽ đến một cách tự nhiên. Theo cách nhìn này của Coase, vấn đề cơ bản với chủ nghĩa xã hội là nó không phân rõ quyền sở hữu. Khi mọi người sở hữu, qua nhà nước, chẳng ai sở hữu cả. Chẳng ai có khuyến khích để đảm bảo là tư liệu sản xuất được dùng một cách hiệu quả. Chẳng ai có khuyến khích để thiết kế các cơ cấu khuyến khích hiệu quả. Dùng lối nói thông tục, chẳng ai có khuyến khích để "để ý đến tiệm" cả. Như thế một đặc điểm trọng yếu của chủ nghĩa xã hội (đặc biệt, chủ nghĩa xã hội thị trường), từ bỏ quyền sở hữu tư nhân đối với tư liệu sản xuất, là một sai lầm chủ yếu của nó. Không có hi vọng cải cách chủ nghĩa xã hội. Theo cách nhìn này cũng thế việc đầu tiên các nền kinh tế nguyên xã hội chủ nghĩa - và hầu như việc duy nhất họ- phải làm là tư nhân hoá.

Sai lầm căn bản: Bỏ qua chi phí thông tin và chi phí giao dịch

Coase đã sai ở giả thiết là không có chi phí giao dịch và chi phí thông tin. [2] Mà luận điểm chính của cuốn sách này là chi phí thông tin (có thể coi là một dạng đặc biệt của các chi phí giao dịch) là phổ biến. Giả thiết lờ các chi phí thông tin ở một phân tích ứng xử kinh tế và tổ chức chẳng khác gì gạt Hamlet ra khỏi vở kịch. Với thông tin không mất tiền và hoàn hảo có thể có vô số cách để đạt hiệu quả kinh tế hoàn hảo. Sắp đặt quyền sở hữu là một cách, nhưng kiểm soát tập trung dưới chủ nghĩa xã hội có thể là một cách khác. Các vấn đề khuyến khích được giải quyết dễ dàng.
Phân tích của Coase không cung cấp cho chúng ta triển vọng nào về liệu sắp xếp quyền sở hữu có phải là mấu chốt để giải quyết các vấn đề khuyến khích hay không khi thông tin không hoàn hảo.

Vì sao quyền tài sản/sở hữu có thể ít quan trọng hơn Coase gợi ý

Những phân tích gần đây gợi ý rằng các quyền tài sản/sở hữu có thể quan trọng hơn hoặc kém gợi ý của Coase. Quyền sở hữu (phân các quyền tài sản được xác định rõ ràng) có thể ít quan trọng hơn trong các công ti lớn, nơi hầu hết các thành viên không phải là những người chủ. Tất cả phải đối mặt với các cơ cấu khuyến khích; vấn đề người uỷ thác-người đại lí nảy sinh, nhưng bản chất của các vấn đề người uỷ thác-người đại lí đó có thể ít khác nhau tuỳ thuộc vào liệu quyền sở hữu là công cộng hay tư nhân.

Một số người lập luận rằng việc ai chịu trách nhiệm cuối cùng có tạo sự khác biệt. Các chủ sở hữu tư nhân, họ nói, có khuyến khích để thiết kế các cơ cấu khuyến khích tốt, và do đó doanh nghiệp tư nhân có khả năng có hiệu quả hơn. Có ít bằng chứng lí thuyết hoặc kinh nghiệm ủng hộ luận điểm này. Chắc chắn, các tổ chức công thường hoạt động trong một môi trường kinh tế khác so với các doanh nghiệp tư nhân điển hình. Thí dụ, chúng thường được miễn cạnh tranh hoặc dễ có ràng buộc ngân sách mềm, và những điều kiện này làm thay đổi ứng xử. Dù sao phần của bất kể cải thiện nào về năng suất mà các nhà quản lí có thể chiếm đoạt ở một hãng hoặc công hoặc tư đều là nhỏ. Điều này có thể gợi ý rằng cả hai đều không có khuyến khích để thiết kế các cơ cấu khuyến khích tốt. Nhưng "nỗ lực" cần để thiết kế các cơ cấu khuyến khích là không lớn đến mức đặt ra trở ngại lớn, trong cả hai trường hợp. Dường như có lí để nghĩ, ở cả hai trường hợp, về các nhà quản lí nghiền ngẫm liệu dùng ít nỗ lực để thiết kế cơ cấu khuyến khích tốt cái sẽ làm cho tổ chức hoạt động tốt hơn, cân đối kĩ khoản lợi họ sẽ nhận được từ nỗ lực thêm mà họ phải làm.

Tư nhân hoá và Chủ nghĩa tư bản nhân dân

Vài nước chuyển đổi đã kiến nghị và bắt đầu thực hiện các sơ đồ phiếu (voucher) sở hữu tạo ra các hãng được sở hữu bởi rất nhiều cổ đông, tạo ra một dạng của chủ nghĩa tư bản nhân dân. Ở trước tôi đã ám chỉ rằng khi "mọi người" sở hữu một hãng thông qua nhà nước, thực tế chẳng ai sở hữu nó cả. Có lẽ chính xác hơn khi nói rằng trong tình huống như vậy các nhà quản lí là những người chủ thật sự, vì họ chính là những người thực hiện kiểm soát. Liệu có khác mấy nếu mọi người trong xã hội nhận một miếng giấy nhỏ, nói rằng họ sở hữu một cổ phần của hãng? Có lẽ không. Nó cũng chẳng tạo ra khác biệt khi giấy đó có thể trao đổi được để lấy những miếng giấy khác (tiền), trừ khi nếu, như kết quả của trao đổi ấy, cổ phần được tập trung lại đủ để một số cổ đông có thể thực thi quyền kiểm soát thật sự. "Làm rõ" các quyền sở hữu, bằng cách gửi qua bưu điện các mảnh giấy này, ngay cả khi làm cho chúng có thể trao đổi được, chắc chẳng có tác động đáng kể nào lên tính hiệu quả của doanh nghiệp.

Nhiều nước chuyển đổi đã nhận ra vấn đề này và đã kiến nghị đặt các hãng này dưới sự kiểm soát của các công ti mẹ. Muộn hơn trong chương tôi thảo luận các kiến nghị này, cũng như các kiến nghị khả dĩ khác để một phần đáng kể cổ phần dưới sự kiểm soát của các thực thể công. Những người tin rằng vấn đề mấu chốt là có các quyền sở hữu được xác định rõ sẽ không lạc quan với cách tiếp cận thứ hai. Ngược lại, tôi bày tỏ sự e dè với cách tiếp cận thứ nhất.

Kinh nghiệm của Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa

Kinh nghiệm mới đây ở Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa cho một chứng cứ ấn tượng nhất về thành công kinh tế khi thiếu các quyền sở hữu được xác định rõ. Quảng Đông có tốc độ tăng trưởng hơn 12 phần trăm một năm hơn một thập niên (từ 1979 đến 1992). Có thể cảm thấy tăng trưởng nhanh, mức sống tăng, một nhịp độ chưa từng có trong lịch sử kinh tế. Ở trung tâm của sự tăng trưởng là các doanh nghiệp sở hữu công (thường liên doanh với các hãng Hồng Kông và Đài Loan, cho dù chúng thường là các cổ đông thiểu số). Hầu hết doanh nghiệp sở hữu công không phải là doanh nghiệp "nhà nước", được sở hữu và vận hành bởi chính phủ trung ương và các bộ. Đúng hơn, các tỉnh, huyện, đô thị, và tổ chức địa phương khác sở hữu chúng. Dù sao, chúng vẫn là các doanh nghiệp công. (Có một số doanh nghiệp tư nhân và tập thể, bản chất của chúng thường mơ hồ). Ngay cả các đơn vị công nhỏ nhất có thể có mười ngàn thành viên (dân).

Các quyền sở hữu/tài sản thậm chí còn không rõ ràng hơn điều này có thể gợi ý. Trong nhiều trường hợp có cái mà chúng ta đã nhắc đến ở chỗ khác như cai quản được chia sẻ. Sự giám sát, ở dạng này hay dạng khác, được thực hiện cả theo chiều dọc (bởi các nhà chức trách cao hơn trong cùng lĩnh vực) hoặc theo chiều ngang (bởi các tổ chức có thẩm quyền khác, như đảng hoặc sở/phòng tài chính trong nội bộ cộng đồng). Thường có vài "cổ đông"- mỗi cổ đông là một tổ chức cộng đồng (một tỉnh, xí nghiệp hương trấn,v.v)- mà không ai là cổ đông đa số.

Lí thuyết kinh tế truyền thống (gồm các phân tích kiểu Coase) có thể gợi ý là hệ thống này dẫn đến thất bại kinh tế. Thế mà thành công là rõ rệt. (Điều này không có nghĩa là hệ thống được thiết kế tốt cho tăng trưởng kinh tế bền vững, và có các bước đang tiến hành để cho quyền sở hữu được xác định rõ hơn. Dẫu sao, cái đã đạt được với quyền sở hữu được xác định tồi là không thể bỏ qua). Phân tích này, và những kết quả nêu ở trước, gợi ý rằng với các tổ chức lớn này quyền sở hữu đóng vai trò ít quan trọng hơn nhiều so với nó được gán cho theo quy ước.

Vì sao phân quyền sở hữu thế nào có thể quan trọng hơn gợi ý của Coase

Có hoàn cảnh mà quyền sở hữu quan trọng hơn Coase dường như đã gợi ý. Coase lí lẽ rằng một khi các quyền sở hữu đã được xác định rõ, các kết quả (độc lập với tình huống) không chỉ luôn có hiệu quả, mà chúng độc lập với việc phân các quyền sở hữu đó. Một trong những thông điệp chính của chương 3 là cả hai kết luận này không tổng quát; chúng có thể không, và thực ra chắc không đúng khi thông tin không hoàn hảo. Chi phí thông tin là một dạng chi phí giao dịch, và các chi phí giao dịch nói chung hàm ý rằng phân các quyền kiểm soát có thể tạo ra sự khác biệt.

Chương trước đã lưu ý quan niệm của Grossman-Hart rằng phân các quyền kiểm soát thặng dư có các hệ quả nghiêm túc đến ứng xử của hãng. Phân các quyền thặng dư đối với thu nhập và kiểm soát có thể được hình dung như xác định các quyền tài sản. Như thế, chúng ta lại thấy, từ một viễn cảnh khác (dù, các vấn đề thông tin tạo cơ sở cho phân tích), rằng các quyền sở hữu được phân ra sao có thể tạo ra sự khác biệt.

Với hợp đồng tốn tiền, các vấn đề người uỷ thác-người đại lí nảy sinh mỗi khi người sở hữu các tài sản vật lí phải dựa vào người khác để tận dụng chúng. Tính hiệu quả kinh tế -trong hai nghĩa- do đó có thể bị tác động bởi phân các quyền sở hữu. Nghĩa đầu tiên tương ứng hơn với sử dụng thông thường (không phải của kinh tế gia). "Giải pháp" cho các vấn đề người uỷ thác-người đại lí thường kéo theo các cơ cấu khuyến khích cho người đại lí kém hơn khuyến khích hoàn hảo. Thí dụ, với phân chia hoa lợi, tá điền nhận chỉ một phần của lợi tức biên. Những người đi vay không chịu đầy đủ chi phí, chừng nào còn có khả năng phá sản: Họ không quan tâm đến lợi tức đối với dự án trong các trạng thái mà họ phá sản.

Ý nghĩa thứ hai (của nhà kinh tế), là hiệu quả Pareto (ràng buộc). Chương 3 cho thấy không chỉ rằng, nhìn chung, các thị trường không có hiệu quả Pareto ràng buộc mà cả liệu chúng có hoặc không phụ thuộc vào phân bố của cải. Quyền sở hữu được phân ra sao tạo ra sự khác biệt cho liệu các vấn đề người uỷ thác-người đại lí nảy sinh, và như thế hệ thống kinh tế có hiệu quả hay không, theo cả hai nghĩa vừa nêu. Với phân phối của cải gây ra vấn đề người uỷ thác-người đại lí (thí dụ, trong xã hội nông nghiệp, nơi có sự chênh lệch rõ rệt giữa phân bố các nguồn lực con người và vật chất), nền kinh tế chắc không có hiệu quả Pareto ràng buộc.

Những kết quả này làm rõ cái nhìn của Coase, rằng không có khác biệt về quyền sở hữu được phân ra sao, là sai. Trong thế giới của Coase, nếu quyền sở hữu ban đầu được phân "sai", trao đổi sẽ xảy ra cho đến khi chúng được phân một cách có hiệu quả. Nhưng điều này đơn giản giả thiết bỏ đi chi phí của thị trường- của chuyển nhượng tài sản- và bỏ qua các hậu quả của chênh lệch giữa quyền sở hữu vốn con người và vốn vật chất.


Lí lẽ chính trị cho tư nhân hoá: Làm yếu quyền lực của Nhà nước

Một trong những cơ sở sức mạnh của Đảng Cộng sản là nó độc quyền cả trong lĩnh vực chính trị lẫn kinh tế. Khả năng cấp phần thưởng kinh tế cho người tuân thủ ý muốn của đảng và phạt những kẻ không tuân theo, là một nguồn chính của quyền cưỡng bức của nó: Nó có thể thực thi quyền lực này ngay cả khi không gây ra sự tàn bạo gắn với chủ nghĩa Stalin. Phi tập trung hoá quyền lực kinh tế là một kiểm tra quan trọng về quyền lực chính trị, và bài học kinh nghiệm chính trị đắt giá này của họ, nhiều như bất kể thứ khác, có thể là động cơ để tư nhân hoá nhanh.

Nhưng có một số khía cạnh kinh tế quan trọng của tư nhân hoá, và sự hiểu biết chúng có thể tác động đến thiết kế chương trình (gồm cả tốc độ) tư nhân hoá. Phần còn lại chia làm hai phần. Phần đầu thảo luận vấn đề lí thuyết- những nguyên lí chung liên quan đến tư nhân hoá. Phần hai về những vấn đề đặc thù hơn của thiết kế các chương trình tư nhân hoá ở Đông Âu.


Định lí tư nhân hoá cơ bản

David Sappington và tôi vài năm trước đây bắt đầu hỏi liệu chính phủ có thể đạt bất kể mục tiêu nào nó muốn thông qua tư nhân hoá các doanh nghiệp nhà nước hay không. Kết quả nổi bật là các điều kiện dưới đó tư nhân hoá có thể thực hiện đầy đủ các mục tiêu công cộng về công bằng và hiệu quả là cực kì hạn chế - và thực ra các điều kiện rất giống các điều kiện dưới đó các thị trường cạnh tranh có hiệu quả Pareto.

Vấn đề tất nhiên không khác vấn đề của một người uỷ thác cố gợi ra ứng xử đáng mong từ một đại lí (nhân viên). Trong một số trường hợp người uỷ thác có thể "bán" cho đại lí công việc và thế là xong, nhưng tổng quát hơn, nếu đại lí không ưa rủi ro (và người uỷ thác lại ưa) và/hoặc đại lí đối mặt với các ràng buộc tài chính, thì người uỷ thác (người sử dụng lao động) phải từ bỏ cái gì đó nếu công việc "đã được bán". Trong bối cảnh này có một cái giá cho tư nhân hoá: Nhà nước nhận được ít hơn so với giá trị kì vọng chiết tính hiện tại của lợi nhuận doanh nghiệp.

Hơn nữa, nhà nước có thể – ngay cả với các loại thuế Pigouve phức tạp- không có khả năng khiến cho công nghiệp đã tư nhân hoá hoạt động theo cách nhà nước muốn. Các mục tiêu xã hội đơn giản (như tăng công ăn việc làm) có thể đạt được dễ dàng. Nhưng các mục tiêu xã hội phức tạp hơn, như mức độ “đúng” về chấp nhận rủi ro hoặc đổi mới, và có thể khó bài trừ các hoạt động không đáng mong muốn về mặt xã hội, như định giá phân biệt (các hãng tất nhiên cho rằng chênh lệch giá là do những khác biệt trong chi phí phục vụ các nhóm khách hàng khác nhau).

Những lo ngại này được nhận ra một cách trực giác trong một số lựa chọn xã hội mà chúng ta thấy cho sản xuất công cộng. Có sự lo ngại ở Hoa Kì, thí dụ, rằng một số mục tiêu xã hội về giáo dục công không thể đạt được thông qua hệ thống trường tư, ngay cả với thuế/trợ cấp Pigouve được thiết kế tốt nhất. Làm sao có thể “đo” được mức mà một trường thúc đẩy “hội nhập xã hội” hoặc “tư cách công dân tốt”? Thực ra những lo ngại gần đây về các trường công có thể tạo khuyến khích ra sao cho giáo viên (liệu lương công trạng, dựa vào thành tích kiểm tra được chuẩn hoá của học sinh, sẽ khuyến khích giáo dục tốt hay đơn giản chỉ hướng chú ý của giáo viên vào cải thiện kết quả kiểm tra, một số đo tồi về giáo dục “tốt”), phản ánh những khó khăn tương tự của việc dùng giá cả (thuế, trợ cấp) để khuyến khích ứng xử đáng muốn về mặt xã hội.

Định lí tư nhân hoá cơ bản, giống các định lí căn bản của kinh tế học phúc lợi, giúp vạch ra các hoàn cảnh dưới đó một khu vực hay khu vực khác (công hoặc tư) có lợi thế tiềm năng. Chẳng định lí nào cho một mô tả đặc điểm thoả đáng về chính phủ. Như thế các định lí căn bản của kinh tế học phúc lợi nêu ra các điều kiện dưới đó không chính phủ nào, bất kể nhân từ và hiệu quả đến đâu, có thể làm tốt hơn thị trường (tuy nhiên, phải thừa nhận, như lập luận trong các chương trước, mô hình thị trường không mô tả chính xác thị trường thật sự). Do không chính phủ nào có thể làm tốt hơn, ít cần phải mô hình hoá chính phủ. Nhưng, như đã thấy, định lí Greenwald-Stiglitz đảo ngược sự thừa nhận đó: nó chứng minh rằng chính phủ hầu như luôn có thể có tiềm năng cải thiện sự phân bổ nguồn lực của thị trường. Liệu nó có thể hay không phụ thuộc vào mô hình hoá cẩn thận hơn về những mặt mạnh và yếu của chính phủ.

Tương tự định lí tư nhân hoá cơ bản của Sappington-Stiglitz chứng minh rằng một chính phủ lí tưởng có thể làm tốt hơn khi tự mình điều hành một doanh nghiệp hơn là qua tư nhân hoá. Lần nữa buộc chúng ta tập trung thật kĩ vào ứng xử của chính phủ thực và của thị trường thự sự- chứ không phải vào chính phủ và thị trường được lí tưởng hoá của các định lí phúc lợi và định lí Lange-Lerner-Taylor.


Những lợi thế kinh tế của tư nhân hoá

Tôi tin, có một lí lẽ kinh tế cho tư nhân hoá: Thực vậy chính phủ có bất lợi rõ rệt so với các hãng tư nhân, nhưng không dựa trên những khác biệt về khuyến khích quản lí, như thường được xác định.

Những cam kết được nâng cao

Các lợi thế của tư nhân hoá có xuất xứ từ sự bất lực của chính phủ để có các cam kết nhất định, đặc biệt, cam kết cạnh tranh và cam kết không bao cấp. Thực ra, ngay cả với tư nhân hoá chính phủ không thể có các cam kết như vậy. Các doanh nghiệp tư nhân liên tục kiếm trợ giúp của chính phủ, cố để giảm cả cạnh tranh lẫn để nhận trợ cấp trực tiếp. Đôi lúc chính phủ Hoa Kì đã cứu các hãng cô lập, như Chrysler và Lockheed – và toàn bộ ngành, như đường sắt và S&L [3] . Chính phủ đã bảo vệ công nghiệp ôtô và chip máy tính khỏi cạnh tranh nước ngoài. Vì thế tư nhân hoá không là thuốc bách bệnh, không là biện pháp bảo vệ chống bảo hộ và bao cấp.

Cái tư nhân hoá làm, dùng lối nói đúng mốt, là tăng “chi phí giao dịch” của việc nhận trợ cấp chính phủ và bảo hộ của chính phủ khỏi cạnh tranh.

Các khuyến khích được nâng cao

Rõ ràng tư nhân hoá làm cho đáng tin hơn là ràng buộc ngân sách mềm sẽ được thay thế bằng ràng buộc ngân sách cứng. Nhưng đây không phải là lợi thế duy nhất của tư nhân hoá. Bất chấp thảo luận nhấn mạnh vấn đề chung của khuyến khích dưới cả sở hữu công và tư, các vấn đề đó, tôi nghi, là xấu hơn dưới sở hữu công so với sở hữu tư. Lí do chính là những hạn chế về công cụ khuyến khích, sơ đồ lương, và các hạn chế dân chính đảm bảo an toàn việc làm [4] đặt các doanh nghiệp công ở thế bất lợi rõ rệt so với các hãng tư nhân và góp phần vào sự phi hiệu quả thường thấy ở các doanh nghiệp đó. Cả các khuyến khích tổ chức và cá nhân đều yếu đi.

Vấn đề cốt yếu của chính phủ gắn với một trong các cách mà mô hình Arrow-Debreu không thâu tóm được cốt lõi của nền kinh tế (và do đó không thâu tóm được bản chất của sự khác biệt giữa thị trường và chính phủ). Đã nhấn mạnh vai trò đặc lợi (rents) để tạo khuyến khích khi thông tin bất hoàn hảo (tầm quan trọng của đặc lợi để đảm bảo tính hiệu quả của cơ chế danh tiếng). Vấn đề là khó phân biệt giữa đặc lợi cần thiết để thúc đẩy hiệu quả kinh tế và phần thưởng cho các hoạt động tìm kiếm đặc lợi không hữu ích trong quá trình chính trị. Để hạn chế điều sau, các chính phủ đưa ra hạn chế về lương, và các hạn chế này, tuy ngăn chặn một “cái xấu”, lại ảnh hưởng đến chất lượng lao động mà chính phủ có thể thu hút và các khuyến khích để người được nó thu hút phải làm việc siêng năng.

Các ảnh hưởng chọn lọc

Cam kết về ràng buộc ngân sách cứng do tư nhân hoá thúc đẩy không chỉ có tác động khuyến khích. Ràng buộc ngân sách cứng cũng quan trọng như một phần của cơ chế chọn lọc, qua đó xác định không chỉ các doanh nghiệp nào sống sót mà các doanh nghiệp nào kiếm được thêm các nguồn lực để mở rộng. Các hãng không vượt qua thử thách thị trường bị gạt bỏ.


Thiết kế tư nhân hoá

Thiết kế các chương trình tư nhân hoá phải cố gắng để (1) đảm bảo hiệu quả kinh tế trong khi (2) giữ lại càng nhiều “tiền thuê” cho chính phủ càng tốt và (3) đảm bảo các mục tiêu xã hội khác được theo đuổi một cách hiệu quả. Các đoạn tiếp theo mô tả vài khía cạnh của việc này.

Tốc độ tư nhân hoá

Một vấn đề mấu chốt là tốc độ tư nhân hoá. Ở mức độ nào đó, tư nhân hoá nhanh đối lại với chậm là vấn đề viễn cảnh: Có một tiếu lâm về tranh luận ở Hungary, những người chủ trương tư nhân hoá nhanh nói phải làm xong trong năm năm, còn những người chủ trương tư nhân hoá chậm nói là phải tiến hành một cách điềm tĩnh- tư nhân hoá phải mất đến năm năm. Những người chủ trương tư nhân hoá nhanh thấy tính thực tiễn của tổ chức bán ồ ạt là quá mạnh. Chính tính thực tiễn này là cái quyết định, không phải những cân nhắc kĩ về thứ tự thích hợp dẫn đến trả lời các câu hỏi như: Tự do hoá giá, “làm sạch bảng cân đối” (nêu ở dưới), tạo lập thị trường vốn (xem chương 12), và tạo khung khổ pháp lí để đảm bảo thực thi hợp đồng và khả năng tồn tại của cạnh tranh đi trước, cùng, hoặc sau tư nhân hoá? Chính các vấn đề thực tiễn về tổ chức bán là cái có thể không chỉ xác định tốc độ mà cả hình thức tư nhân hoá: Những người (vì lí do khác nhau) tin ở tư nhân hoá nhanh thấy phân phối trực tiếp hoặc hệ thống voucher để mua cổ phần là giải pháp thực tiễn duy nhất.

Mặt khác, những người chủ trương tư nhân hoá chậm thấy những vấn đề thực tiễn quá mạnh trong theo đuổi cũng chiến lược đó: Trong nhiều trường hợp chính phủ đã nhanh chóng mất quyền kiểm soát các doanh nghiệp mà nó sở hữu trên danh nghĩa. Nó đơn giản không có thông tin để ngăn cản các nhà quản lí hướng các nguồn lực của hãng để sử dụng cho cá nhân họ. Có nhiều cách trong đó các nhà quản lí có thể tận dụng sự tự trị mà họ nhận được để có lợi cho mình khi kiểm soát của các bộ trung ương đã giảm đi: Với tầm nhìn hạn chế họ không có khuyến khích để tiết kiệm tài sản của hãng và rất có khuyến khích để biến tài sản của hãng thành của riêng họ. Thí dụ, họ có thể sử dụng giá nội bộ.

Khi chính phủ tuyên bố í định tư nhân hoá, các khuyến khích của nhà quản lí để ứng xử tử tế giảm đi: Họ thấy công ăn việc làm sớm chấm dứt, vì thế các khuyến khích để lẩn tránh, nếu không nói để "ăn cắp" (thường diễn ra theo cách tế nhị hơn tham ô công khai, nhưng dù sao vẫn là trộm cắp- ở dạng chuyển trệch các nguồn lực của hãng), tăng lên đáng kể.

Trong trường hợp các nhà quản lí không chuyển trệch nguồn lực cho lợi ích của riêng họ, công nhân có thể thực tế chiếm lấy việc kiểm soát hãng và sử dụng nó cho lợi ích của họ. Vốn bị rút đi, lợi nhuận được dùng để tăng lương chứ không để tái đầu tư. Thực vậy họ chẳng có khuyến khích nào để làm khác đi. Chính "tư nhân hoá tự phát" (tự phát vì không được chính phủ và chương trình tư nhân hoá kiểm soát, vì chúng là hiện thân của trao quyền kiểm soát hãng thực tế) có thể bắt buộc tư nhân hoá nhanh. (Đáng lưu ý là các hãng Mĩ, một khi được công bố chúng sẽ bị bán, thường cố hoàn tất các giao dịch càng nhanh càng tốt. Giai đoạn lấp lửng là giai đoạn gay go với hãng, vì nhiều "khuyến khích dài hạn" cốt yếu cho hoạt động của hãng đã giảm rất nhiều. Các nhân viên chủ chốt rời bỏ, và nỗ lực giảm sút, hoặc ít nhất trệch hướng, vì các nhân viên tập trung chú ý vào việc kiếm việc ở nơi khác hay cố thủ trong nội bộ hãng).

Tái vốn hoá ngành công nghiệp

Các doanh nghiệp thừa kế các khoản nợ tài chính và tài sản từ chế độ cũ. Các quan hệ tài chính dưới chế độ trước ít giống các quan hệ dưới chủ nghĩa tư bản. [5] Theo dõi các vị thế tài chính là quan trọng vì các lí do khuyến khích và chọn lọc. Bất kể xã hội nào đều phải biết mỗi đơn vị của nó hoạt động tốt đến đâu sao cho các đơn vị kém hiệu quả có thể được loại trừ và các đơn vị hiệu quả hơn được phân bổ nhiều nguồn lực hơn để quản lí. Củ cà rốt và cái gậy - được nhiều nguồn lực hơn hay "bị loại bỏ"- tạo các khuyến khích mạnh mẽ. Những khuyến khích về tổ chức này có lẽ cũng mạnh như bản thân động cơ lợi nhuận. [6]

Đáng tiếc, tài sản và nghĩa vụ tài chính được thừa kế không cho thông tin liên quan đến khả năng của hãng, vì chúng được tích luỹ dưới các tập qui tắc khá khác nhau. Còn tồi hơn, những tài sản và nghĩa vụ tài chính này sẽ làm rối các tín hiệu do cơ chế thị trường cung cấp về thành tích kinh doanh hiện hành. Như thế thành công hay thất bại tương lai của hãng có thể được xác định cũng nhiều bởi sự ngẫu nhiên của những đánh giá đó như bởi hiệu quả quản lí. Việc cho vay tạm thời tràn lan có nghĩa là vận may của tất cả các hãng quyện chặt vào nhau (trừ khi có tái vốn hoá rộng lớn). Liệu các hãng có thu được các khoản cho vay của mình hay không có thể liên quan nhiều đến tính thất thường của chính sách của chính phủ - thí dụ, liệu chính phủ có cho phép các hãng của chính phủ xù nợ không- và, nếu không cho, với tốc độ của tư nhân hoá, cái sẽ tác động đến khả năng là việc xù nợ sẽ xảy ra (vì hãng tư nhân có khả năng vỡ nợ hơn). [7]

Sự thực rằng có "nhiễu" như vậy làm cho ít có khả năng là cam kết không bao cấp của chính phủ trong trường hợp vỡ nợ là đáng tin cậy. Rốt cuộc, nếu vỡ nợ xảy ra không do lỗi của hãng, mà do sự vỡ nợ của những người vay mượn của hãng, thì càng có lí lẽ thuyết phục cho chính phủ can thiệp hơn nếu vỡ nợ do yếu kém về quản lí. Khi các khoản nợ nần là lớn, chính phủ có thể không có khả năng phân biệt nguồn gốc của sự vỡ nợ - vỡ nợi được cho là thế ngay cả khi lí do thực nằm ở nơi khác.

Quay lại một bước, sự thực là cam kết không bao cấp của chính phủ ít đáng tin, đến lượt nó, có tác động khuyến khích. Với hãng thừa kế các món nợ lớn -có lẽ tăng bởi nợ thêm trong quá trình tư nhân hoá- nảy sinh vấn đề khuyến khích nữa: Vấn đề hiểm hoạ đạo đức, đã biết đến đây, đối mặt với các hãng nợ lớn, các khuyến khích để liều quá đáng, để tối đa hoá lợi tức ở trạng thái không phá sản làm tổn hại đến lợi tức khi phá sản. [8] Các vấn đề này đã trở nên quá hiển nhiên ở trường hợp S&L tại Mĩ. Trong số các mối nguy hiểm có việc các hãng như vậy cho vay lẫn nhau - một dạng lây ràng buộc ngân sách mềm sẽ thảo luận chi tiết ở đoạn tiếp.

(Ít nhất có một trong các nước nguyên xã hội chủ nghĩa đã nhận ra vấn đề được thảo luận ở đây và ở đoạn tiếp: Rumani đã tái vốn hoá một phần; chính phủ đã hoán đổi khoản nợ của các hãng thành của chính phủ- như thế loại bỏ nguồn gốc này của sự bất trắc liên quan đến giá trị thuần của mỗi hãng. Các hãng sẽ trả nợ cho chính phủ và nhận tiền (trả nợ) từ chính phủ. Vì các hãng cả là người cho vay lẫn người đi vay của nhau, cái quan trọng là vị thế thuần. Các hãng mà nợ tồn đọng ít hơn khoản mà các hãng khác phải trả chúng, thực ra được cấp vốn bằng trái phiếu chính phủ như một phần vốn của chúng; các hãng có nợ thuần giũ được trách nhiệm).

Tái vốn hoá hệ thống tài chính

Các vấn đề vừa thảo luận còn quan trọng hơn nhiều trong khu vực tài chính: Tài sản chủ yếu mà chúng thừa kế là các tài sản có và tài sản nợ tài chính. Kornai (1990) nhấn mạnh tác động làm suy nhược của ràng buộc ngân sách mềm, và sự bất lực của chính phủ để không cam kết trợ cấp cho doanh nghiệp. Nhưng bây giờ chúng ta nhận ra là ràng buộc ngân sách mềm có thể nảy sinh không chỉ từ chính phủ mà cả từ hệ thống tài chính. Tại Hoa Kì, các hãng đã có khả năng vay các khoản tiền khổng lồ, và vay để bù đắp lỗ, may ra sau đó có khả năng trả được khoản vay, [9] một phần do các ngân hàng thấy hi vọng duy nhất để thoát khỏi vị thế giá trị thuần âm của họ là gánh chịu rủi ro lớn hơn. (Như Ed Kane diễn tả, các định chế Zombie - các định chế đã chết theo nghĩa thực, dù chúng vẫn còn lại giữa những người sống- cố thử hồi sinh). Chừng nào còn có các định chế nào đó có năng lực cho vay - và có khuyến khích để chơi các canh bạc lớn hoặc tin rằng bất cứ khoản tổn thất nào mà họ phải chịu sẽ được chính phủ bù - thì có ràng buộc ngân sách mềm thực tế. Ràng buộc ngân sách mềm của một hãng chuyển thành ràng buộc ngân sách mềm của các hãng khác. Các định chế với ràng buộc ngân sách mềm sẽ "mềm hơn" để cấp khoản vay cho những người khác. Căn cứ vào tầm quan trọng của cho vay tạm thời, căn bệnh ràng buộc ngân sách mềm - và việc làm mềm các khuyến khích do nó gây ra- có thể nhanh chóng lan ra cả nền kinh tế.

Ràng buộc ngân sách cứng và cơ chế chọn lọc trong quá trình chuyển đổi

Sớm hơn, tôi đã nhấn mạnh cả các tác động chọn lọc và khuyến khích của các cam kết của chính phủ, đặc biệt là cam kết siết chặt ràng buộc ngân sách. Các vấn đề chọn lọc chắc sẽ gay gắt trong quá trình chuyển đổi vì hai lí do. Thứ nhất, dưới chủ nghĩa xã hội đã không có quá trình gạt bỏ giống như trong các nền kinh tế tư bản chủ nghĩa. Thứ hai, các đặc trưng tạo cơ sở cho chọn lọc dưới chủ nghĩa xã hội- như khả năng để sống sót trong cơ cấu quan liêu- có thể tương quan không tốt (hoặc thậm chí tương quan âm) với các đặc trưng quan trọng cho thành tích tốt trong một nền kinh tế thị trường. Tính đến cả hai thứ, có lẽ cần phải tiến hành một quá trình loại bỏ mạnh hơn cường độ bình thường.
Đáng tiếc, có vài yếu tố làm cho quá trình gạt bỏ càng khó thêm. Có hai loại sai lầm xảy ra trong quá trình chọn lọc: Các hãng tốt có thể bị gạt bỏ, hoặc hãng xấu sống sót. Trắc nghiệm thị trường luôn là một chỉ báo không hoàn hảo: Các hãng giỏi có thể không qua được trắc nghiệm thị trường do không may, và các hãng xấu lại có thể qua do gặp may. Tuy nhiên, trong các nền kinh tế thị trường, quá trình loại bỏ do ràng buộc ngân sách cứng gây ra là quan trọng vì nó cải thiện chất lượng trung bình. Các hãng bị gạt bỏ, xét trung bình, có chất lượng thấp hơn các hãng sống sót. Nhưng quá trình gạt bỏ là tốn kém.

Có một số lí do, một vài trong số đó đã được nhắc tới rồi, chắc sẽ làm cho lợi nhuận là một chỉ báo tương đối tồi về năng lực. Thứ nhất, khả năng trả nợ chắc phụ thuộc vào đánh giá tài sản lúc tư nhân hoá, và việc này đến lượt nó chắc lại phụ thuộc vào các quyết định chính trị liên quan đến giải quyết tài sản nợ ra sao như phụ thuộc vào nền kinh tế cơ bản. (Trong mọi trường hợp, không có mấy thị trường cho các tư liệu sản xuất đã qua sử dụng, nên có thể có vấn đề đánh giá thậm chí ở cả một nền kinh tế thị trường phát triển hơn). Thứ hai, tính sinh lời có thể không là một chỉ báo tốt của giá trị "thật" của các tài sản ấy, nếu giá cả không phản ánh "đúng" giá trị khan hiếm. Trong thời kì chuyển đổi giá thị trường chắc lệch rõ rệt khỏi giá trị cân bằng dài hạn của chúng. Tính sinh lời, ở giá hiện hành, do đó có thể là một chỉ báo tồi của tài năng quản lí hoặc của đóng góp thật cho tạo ra sản phẩm kinh tế xã hội; và vì thế có thể là cơ sở tồi cho lựa chọn.

Sơ đồ Voucher như các khoản chuyển giao trọn gói âm

Đã nhắc tới một số nền kinh tế nguyên xã hội chủ nghĩa đang trong quá trình tư nhân hoá thông qua các sơ đồ chứng chỉ (voucher). Chúng có thể được coi như các khoản chuyển giao vốn trọn gói âm - chuyển giao của cải từ khu vực công sang cho các tư nhân. Các nhà kinh tế học tài chính công có nỗi kinh sợ thâm căn cố đế với chuyển giao như vậy. Trong lí thuyết tài chính công thuế tối ưu là thuế trọn gói hoặc đánh thuế vốn. Loại thuế như vậy tăng thu mà không gây ra méo mó. Lí do các loại thuế trọn gói không được áp dụng là chúng nhìn chung được coi là không công bằng, vì trên thực tế chúng phải là đồng đều. Lí do các loại thuế vốn không được sử dụng là sự bất lực của chính phủ để cam kết sử dụng các loại thuế như vậy một lần. Vì vậy, nếu nó áp thuế vốn một lần, những người đầu tư/tiết kiệm có thể suy luận, chắc chính phủ sẽ làm thế nữa, và điều này tác động xấu đến ứng xử đầu tư và tiết kiệm. Tuy thuế như vậy, khi không dự kiến trước, (theo định nghĩa) là không méo mó với ứng xử quá khứ, bản thân việc dự tính trước thuế như vậy gây méo mó.

Cho không vốn của quốc gia, qua voucher, sẽ bắt phải áp các loại thuế méo mó, cao hơn trong tương lai.

Chính phủ giữ vốn cổ phần lớn hơn

Ngay cả khi chính phủ bán trái quyền sở hữu của mình qua, thí dụ, một quá trình đấu giá, không chắc nó sẽ có khả năng chiếm được toàn bộ giá trị chiết tính hiện tại của dòng thu nhập. Bất lợi chủ yếu của tư nhân hoá như vậy là chính phủ mất đặc lợi tiềm năng mà chính phủ phải thu lại bằng thuế méo mó. Lợi thế chủ yếu của tư nhân hoá (nếu làm đúng) là nâng cao cam kết của chính phủ không bao cấp (làm cứng ràng buộc ngân sách) và mọi lợi thế do quản lí tư nhân có thể mang lại. Cân đối các lợi thế và bất lợi, lời giải tối ưu không nhất thiết phải là một “giải pháp cực đoan” - tất cả là tư nhân hoặc là công cộng. Đúng hơn, có ít lí do cho chính phủ không giữ lại một quyền lợi thiểu số lớn.

Hạ các yêu cầu về vốn

Có lí do mạnh khác để cho chính phủ giữ quyền lợi thiểu số mạnh: Cần ít tài trợ hơn để mua công ti, ngụ ý rằng người mua chắc phải đảm nhận ít nợ hơn. Chúng ta đã thảo luận những bất lợi rõ rệt của nợ nần nhiều. Cũng lí lẽ đó gợi ý rằng quyền lợi chính phủ nên là quyền lợi vốn cổ phần.

Hạn chế lạm dụng của chính phủ

Một quyền lợi thiểu số lớn vẫn có thể thực hiện quyền lực và kiểm soát đáng kể. Chúng ta đã gợi ý rằng một trong các động cơ cho tư nhân hoá là hạn chế quyền lực kinh tế của chính phủ. Vấn đề là làm sao chính phủ có thể duy trì trái quyền vốn mạnh khi hạn chế khả năng thực thi kiểm soát của nó.

Như Domar và Musgrave (1944) đã chỉ ra khoảng 50 năm về trước, thuế thu nhập công ti thể hiện trái quyền vốn cổ phần với công ti. Nó là một trái quyền vốn, tuy vậy, với vài đặc điểm lạ kì. Chính phủ như một đối tác không chia sẻ tổn thất, một sự thực (như Alan Auerback nhấn mạnh) gây ra méo mó đáng kể; chính phủ không có cam kết đối với cổ phần mà nó sẽ lấy, một sự thực có thể gây ra méo mó đáng kể; và chính phủ không thực hiện quyền bỏ phiếu với “cổ phần” của mình. Chính phủ có thể “tái tạo” quyền lợi cổ phần của mình bằng cách sau đó áp đặt thuế thu nhập công ti, nhưng có lẽ tốt hơn cho chính phủ để có cam kết từ trước cho cổ phần.

Như một cổ đông thiểu số lớn chính phủ có thể ảnh hưởng để ngăn chặn quản lí lạm dụng. Vấn đề là, làm việc này ra sao để không đồng thời mở ra khả năng để chính phủ lạm dụng? Một gợi ý là chia các quyền lợi chính phủ ra cho các đơn vị nhà nước khác nhau- sử dụng kiểm tra và cân đối [10] do cơ cấu chính phủ được thiết kế phù hợp cung cấp.

Thí dụ, một số cổ phần có thể do quĩ hưu trí của công nhân nắm, một số do uỷ ban doanh nghiệp quận, một số do uỷ ban doanh nghiệp quốc gia, một số do quĩ hưu trí quốc gia, một số do hệ thống bệnh viện nhà nước nắm. Mọi tổ chức này đều có lợi ích để đảm bảo doanh nghiệp tối đa hoá lợi nhuận. Dù cho có thể là tất cả các tổ chức này nằm dưới sự kiểm soát của một “đảng” duy nhất, chắc ít có khả năng, và sự phân chia quyền lực sẽ làm cho ít có khả năng rằng quyền lực sở hữu của chính phủ sẽ bị lạm dụng. [11]

Tầm quan trọng của cam kết không tái quốc hữu hoá, và những gợi ý cho thiết kế tư nhân hoá

Một vấn đề cơ bản của mọi chính phủ là khó đưa ra các cam kết đáng tin cậy. Không chính phủ nào có thể buộc các chính phủ kế vị nó. Điều này gây ra bất lợi chủ yếu cho chính phủ. Điều này ngụ ý là chính phủ không thể thực sự ràng buộc mình không tái quốc hữu hoá các hãng đã được tư nhân hoá.
Chúng ta bắt đầu với chủ đề là tư nhân hoá tác động đến các chi phí giao dịch, chi phí của can thiệp chính phủ. Cũng như vậy, thiết kế chương trình quốc hữu hoá có thể ảnh hưởng đến khả năng tái quốc hữu hoá. Thí dụ, quyền sở hữu rộng về cổ phần, nhận được dưới giá thị trường, như khi tư nhân hoá ở Vương Quốc Anh, làm cho có ít khả năng sẽ có tái quốc hữu hoá; chính phủ đã tạo ra sự vận động hành lang mạnh cho duy trì tư nhân, vì các cử tri thấy thiệt hại tiềm tàng của họ rất sống động, không có cùng niềm tin về lợi ích khả dĩ. Các chương trình về voucher được kiến nghị, với quyền sở hữu rộng, trong vài nước Đông Âu, cho cùng tính đáng tin cậy.

Bán rẻ các hãng cho người nước ngoài, mặt khác, để mở khả năng thực tế về tái quốc hữu hoá trong tương lai, trừ khi có thể đưa ra các cam kết khác không làm vậy, như tham gia vào Thị trường Chung. Một cách chính mà Tây Âu có thể giúp các nước Đông Âu là qua cam kết rằng tham gia Thị trường Chung sẽ tạo các cam kết liên quan đến các chính sách thương mại và cạnh tranh, thuế, và tái quốc hữu hoá.

Tài trợ tư nhân hoá

Có nhiều lẫn lộn về vấn đề tài trợ cho tư nhân hoá. Trong một số trường hợp nảy sinh lo ngại về ai có tiền để mua các doanh nghiệp. Trong một thị trường vốn hoàn hảo vấn đề đó không quan trọng: Các hãng được mua bởi cá nhân hoặc nhóm các cá nhân những người sẽ sử dụng các tài sản đó hữu hiệu nhất. Không nước nào- nói chi đến các nước đông Âu- có một thị trường vốn hoàn hảo, nên có lí do lo ngại nào đấy rằng các hãng không được chuyển cho người gỏi điều hành chúng nhất mà cho người có nhiều, hoặc có thể tiếp cận đến vốn nhất. Đây là những lo ngại chính đáng, nhưng có thể giảm bớt một phần bởi bản thân chính phủ cấp tài chính. Có thể hỏi, chính phủ lấy đâu ra tiền để cho vay, căn cứ vào sự ngặt nghèo ngân sách nó đang lâm vào rồi? Những câu hỏi như vậy cho thấy một sự lẫn lộn giữa vai trò kinh tế vĩ mô của tài trợ chính phủ và vai trò của kế toán tài chính. Chính phủ sẽ cho người mua vay để mua hãng và sau đó nhận lại tiền ngay. [12] Hoàn toàn không mất cũng chẳng được gì, không có hệ quả kinh tế vĩ mô trực tiếp nào (dẫu không liên quan đến bán hãng lấy tiền mặt, việc có thể làm giảm cung tiền). Nó có các hệ quả kinh tế vĩ mô- những hệ quả nảy sinh từ kiểm soát và quyền sở hữu.

Có một số vấn đề nghiêm trọng với các khoản vay do chính phủ cung cấp, vì người mua thiếu vốn cổ phần tương xứng: Loại vấn đề hiểm hoạ đạo đức được thảo luận sơ trước đây, vấn đề chắc sẽ đặc biệt gay gắt do khả năng hạn chế của chính phủ để sàng lọc người xin vay, để phân biệt ai trong số những người xin vay coi mua hãng với tín dụng chính phủ cơ bản như một “quyền chọn-option”. Nếu sự việc hoá ra dở hơn họ tính, họ có để đơn giản bỏ đi, có lẽ đầu tiên đã lấy đi tài sản của hãng.
Ở một số nước với tiền bị treo lớn, bán các hãng, họ lập luận, có lợi thế nữa: Nó hấp thu một số tiền thêm. Các cách lựa chọn khác, như cải cách tiền tệ và thuế, chắc méo mó hơn hay không đáng muốn vì các lí do khác.

Vì cả hai lí do này các chương trình cho vay của chính phủ không tạo ra cái thay thế hoàn hảo cho vốn tư nhân. Những người có hay tiếp cận được vốn tư nhân có lợi thế rõ rệt. Điều này gợi ý, mở cửa quá trình đấu giá cho người nước ngoài và cổ vũ liên doanh hợp tác giữa người trong và ngoài nước là đáng muốn. Nó nâng cao cạnh tranh, như vậy đảm bảo nhà nước nhận được cổ phần lớn hơn của giá trị tiềm năng của tài sản. Đồng thời nó có thể tạo cho tiếp cận tốt hơn tới kĩ năng quản lí nước ngoài. [13]

Cai quản công ti (Corporate Governance)

Suốt cuốn sách này đã nhấn mạnh đến khả năng lạm dụng của đặc quyền quản lí. Điều này đặc biệt quan trọng trong các tình huống khi không một cổ đông riêng nào có một tỉ lệ đáng kể cổ phần. Các định chế tài chính, như các quĩ hưu trí, ít nhất đến gần đây, đã miễn cưỡng can thiệp vào quá trình cai quản. Điều này là một vấn đề thực tế cho “chủ nghĩa tư bản nhân dân” một vấn đề vài nước Đông Âu đã nhận ra và cố giải quyết trong thiết kế các chương trình tư nhân hoá của mình. Đã được kiến nghị rằng kiểm soát của mỗi công ti được giao cho một công ti mẹ, mà trách nhiệm của nó là quản lí các công ti con. Các cá nhân có cổ phần trong công ti mẹ, và các công ti mẹ cạnh tranh với nhau để tối đa hoá thị giá cổ phần.

Vì sao công ti mẹ có thể không là giải pháp

Ở mức lí thuyết giải pháp dường như đáng ngờ. RJR-Nabisco có thể coi như một công ti mẹ. Nó có trách nhiệm quản lí các hãng trong các ngành thuốc lá, thực phẩm, và ngành khác. Có nhiều hãng tách biệt. Thế mà sự lạm dụng quản lí thì tràn lan trong công ti. Ai giám sát những người giám sát?

Cai quản được chia sẻ (Shared Governance)

Một lời giải là giám sát “lẫn nhau” hay “ngang hàng” [14] - biến thể kinh tế của giải pháp chính trị cổ xưa về “kiểm tra và cân đối”. Trong giám sát ngang hàng mỗi thành viên của nhóm giám sát các thành viên khác. Có thể thiết kế các cơ cấu thưởng để tạo khuyến khích cho loại giám sát này. Giám sát ngang hàng là một thí dụ của một lớp rộng hơn của các cơ cấu cai quản dính đến nhiều người tham gia và thường đến các quan hệ phi thứ bậc.

Đây là trường hợp của các công ti hiện đại, nơi các cổ đông, người cho vay, nhà cung cấp, khách hàng, nhân viên tất cả đều là những người trong cuộc [15] , và đều có ảnh hưởng nào đó đến quyết định do hãng tiến hành. Các thảo luận truyền thống tập trung vào cổ đông vì về hình thức kiểm soát được giao cho họ. Các vấn đề ăn không, tuy vậy, có nghĩa là các cổ đông có các khuyến khích hạn chế để nhận thông tin cần thiết cho can thiệp một cách thông minh, hoặc để chịu chi phí cho can thiệp đó. Quản lí công ti là một hàng hoá công.

Các ngân hàng như những người giám sát

Các ngân hàng thực thi kiểm soát hữu hiệu hơn các cổ đông, hoặc những người nắm trái phiếu, một điểm được Berle (1926) nêu ra từ lâu. [16] Với các ngân hàng chi phí can thiệp sẽ nhỏ hơn và các vấn đề ăn không ít nghiêm trọng hơn so với các cổ đông. [17] Vì phần lớn khoản cho vay là ngắn hạn, các ngân hàng có thể rút vốn về nhanh chóng nếu họ tin rằng hãng “ứng xử sai”. [18] Có nhiều tài liệu lập luận là các ngân hàng Nhật thực hiện tích cực vai trò giám sát này, và thực hiện hiệu quả hơn các ngân hàng Mĩ.

Cơ cấu vốn ở Mĩ, Nhật, và Tây Âu khác nhau rõ rệt. Có nhiều hơn một dạng của chủ nghĩa tư bản, và một trong các vấn đề mà các nước Đông Âu đối mặt là lựa chọn hình thức phù hợp. Với các nước tiến tới một dạng của chủ nghĩa tư bản nhân dân, tôi thấy các lợi thế rõ rệt ở hệ thống ngân hàng chủ yếu của Nhật [19] , kết hợp với cổ phần lớn của chính phủ và vai trò quan trọng của các công ti mẹ. Mức nợ ngân hàng cao sẽ tạo cho các ngân hàng cả khuyến khích để giám sát và công cụ để kiểm soát- đe doạ rút tín dụng là một công cụ kỉ luật hữu hiệu. Nó tạo một sự kiểm tra quan trọng về sự lạm dụng đặc quyền quản lí, nếu công ti mẹ không làm việc đúng đắn. Sự theo dõi của cơ quan chính phủ có cổ phần đáng kể sẽ tạo kiểm tra thêm nữa. Vấn đề là cân đối tế nhị giữa duy trì kiểm tra về thiếu trình độ, mà không cản trở đến thực thi hữu hiệu quyền tuỳ ý quản lí để tận dụng lợi thế của các cơ hội sinh lời, và không cho “những người kiểm tra” cơ hội lạm dụng quyền hạn của họ vì mối lợi riêng. Hoa Kì vẫn chưa tìm ra cân đối tế nhị đó trong trường hợp các công ti có quyền sở hữu trải rộng. Chúng ta không thể kì vọng các nước Đông Âu, ở lần thử đầu, tìm thấy sự cân đối thích hợp. Một nhận thức về vấn đề này, và sự sẵn lòng hiệu chỉnh, là cái quan trọng nhất trong bước ngoặt này.

Quá trình đấu giá

Tổ chức bán các doanh nghiệp sao cho tối đa hoá giá trị nhận được là đề tài của thảo luận rộng- và tranh chấp- trong các năm gần đây. Trong hầu như mọi cuộc bán lớn của một công ti Mĩ, đã có tranh chấp bởi các cổ đông rằng hãng đã không nhận được cái nó phải (có thể, có lẽ) nhận được, giả như đấu giá được tiến hành khác đi. Có sự đồng thuận rộng rãi rằng nước Anh, trong chương trình tư nhân hoá của mình, đã nhận được quá ít từ việc bán so với có thể nhận được.

Đã có sự phát triển rộng về lí thuyết đấu giá trong những năm gần đây, và một số hiểu biết sâu này có thể được áp dụng, và kinh nghiệm bán các hãng làm cho hiểu biết sâu thêm. Một vấn đề, do cả lí thuyết lẫn kinh nghiệm đấu giá nêu ra, là tầm quan trọng của thông tin bất đối xứng. Nội bộ ban quản lí biết nhiều hơn về giá trị thật của các tài sản, điều đó cho họ một lối đi nội bộ. Không chỉ là điều này nâng cao khả năng là họ sẽ thắng. Nếu những người đấu giá khác tin rằng có những bất đối xứng thông tin quan trọng, đấu giá sẽ ít mạnh mẽ. Kẻ thắng ngóc đầu lên nguyền rủa dữ dội: Những người đấu giá ngoài chỉ thắng những người nội bộ khi họ đặt giá quá cao. [20]

Hai yếu tố quyết định quan trọng nhất cho thành công của quá trình đấu giá (để bán được giá cao nhất) là duy trì một sân chơi công bằng và tăng số người tham gia đấu giá. Ở Hoa Kì nỗ lực để có sân chơi bằng phẳng do qui trình chu toàn hợp thức (due diligence) cung cấp trong đó những người mua tiềm năng có thể tiếp cận đến sổ sách của công ti, một quá trình thường được quản lí bởi một bên thứ ba vô tư ở ngoài (một ngân hàng đầu tư). Ngân hàng đầu tư cũng có trách nhiệm lôi kéo nhiều người đấu giá.

Các hệ quả của bất đối xứng thông tin có thể giảm đi bởi việc tổ chức “đối tượng” được đấu thầu. Như thế, trong hợp đồng thuê dầu khí, có thể chứng minh rằng đấu thầu tiền thuê mỏ (royalty) và lợi nhuận thuần làm cho người bán thu được một phần của đặc lợi tiềm năng lớn hơn đáng kể so với đấu thầu tiền thưởng (bonus), không có royalty. Trong khi tổ chức quá trình đấu thầu như đấu giá lợi nhuận thuần (đấu thầu phần lợi nhuận thuần mà chính phủ thu được) có thể là không đáng mong muốn, [21] đặt một phần định trước lớn của lợi nhuận cho chính phủ (phần vốn cổ phần được thảo luận ở trước) sẽ tạo ra một phần lớn hơn của tổng đặc lợi tiềm năng cho chính phủ trong quá trình đấu giá.

Lợi thế của tự do hoá giá cả và giải quyết bất trắc chế định đầu tiên

Có vài nhân tố khác liên quan đến thứ tự và tốc độ của quá trình tư nhân hoá. Những người đấu thầu chắc không ưa rủi ro. Cảm nhận rủi ro càng lớn, họ càng ít sẵn lòng tham gia đấu thầu. Rủi ro mà họ cảm nhận chắc sẽ lớn hơn nếu hướng chính sách của chính phủ không rõ ràng. Các vấn đề về chính sách cạnh tranh, thương mại, tài chính, và thuế đều tác động một cách quan trọng đến tính sinh lời của hãng và, ở mức độ chúng chưa được giải quyết, gây cho những người đấu thầu mức độ bất trắc lớn. Nếu chính phủ không tiến hành tái vốn hoá, có bất trắc thêm gắn với mọi tài sản tài chính của hãng (cái được sở hữu bởi các hãng khác).

Một khía cạnh quan trọng của chính sách của chính phủ là tự do hoá giá. Nếu giá không ở mức “cân bằng”, những người mua có thể mua các hãng để đầu cơ về giá tài sản hơn là để nâng cao hiệu quả quản lí công ti. Người thắng thầu có thể không phải là nhà quản lí tốt nhất, mà là người lạc quan nhất về giá tương lai của các tài sản đó. Tuy vấn đề này nảy sinh trong đấu giá mọi công ti, nó là đặc biệt gay gắt khi giá là quá xa cân bằng.

© 2005 talawas



[1]Chương này dựa chủ yếu vào hai bài báo, Sappington and Stiglitz (1987b) và Stiglitz (1991b). Phần lớn của chương, tuy nêu ra các vấn đề nguyên tắc chung, được dành cho các vấn đề cá biệt liên quan đến quản lí chuyển đổi và có thể bỏ qua mà không ảnh hưởng đến tính liên tục.
[2]Có lẽ tôi phải nói chính xác hơn rằng những diễn giải thông dụng của Coase là sai trong những khía cạnh này: Coase đã thận trọng chỉ ra rằng kết luận của ông phụ thuộc vào sự thiếu vắng chi phí giao dịch và chi phí thông tin.
[3]S&L = Savings and Loan Association = Hiệp hội Tiết kiệm và Cho vay, bị đổ vỡ như các quĩ tín dụng ở ta hồi cuối các năm 1980.
[4]Trong Stiglitz (1989f) tôi cung cấp một số lí do căn bản cho những hạn chế này.
[5]Xem McKinnon (1992) và Stiglitz (1991b, 1992e).
[6]Trong cả hai trường hợp, các mục tiêu tổ chức phải được diễn dịch thành các mục tiêu cá nhân, đòi hỏi việc thiết kế các cơ cấu khuyến khích cá nhân.
[7]Hàng loạt chính sách khác của chính phủ chắc sẽ ảnh hưởng một cách quan trọng đến tính sinh lời, như mức độ bảo hộ, chính sách cạnh tranh, và tốc độ của cải cách giá.
[8]Xem Stiglitz (1972a) và Mayers (1977). Các vấn đề này trở nên quá hiển nhiên trong trường hợp của S&L ở Hoa Kì.
[9]Đã chỉ có số hạn chế văn khoa lí thuyết liên quan đến vấn đề "móc" vào người cho vay này: Một khi người cho vay đã cho một khoản vay ban đầu, anh ta "buộc phải" cung cấp thêm các khoản vay nữa, để thu hồi khoản vay ban đầu (lấy nợ nuôi nợ). Xem Hellwig (1977) và Stiglitz and Weiss (1981).
[10]Checks and balances
[11]Hệ thống “cai quản chia sẻ” này dường như đã hoạt động rất hiệu quả ở Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa.
[12]Một vấn đề nảy sinh khi hãng được “sở hữu” bởi một đơn vị con của chính phủ trong trường hợp này chính phủ trung ương sẽ không nhận lại được tiền (vừa cho vay).
[13]Alexander Dyck, trong luận văn Tiến sĩ của mình mới hoàn tất tại Stanford, đã lập luận mạnh mẽ rằng vấn đề thiết yếu đối mặt với Đông Đức đã là kiếm được các nhà quản lí tốt. Ông lập luận vì các vấn đề chọn lọc có hại (Xem Akerlof 1971 hay Greenwald 1986), các doanh nghiệp nhà nước ở Đông Đức có bất lợi rõ rệt trong thuê mướn các nhà quản lí tốt so với Tây Đức.
[14]Xem Stiglitz (1985b, 1990c) và Arnold and Stiglitz (1991).
[15]Đầu tiên tôi dùng từ “cá đông”~ stakeholder, phỏng theo “cổ đông”~ shareholder, sau nghĩ lại dùng “người trong cuộc” để chỉ những người có chung quyền lợi (gồm các loại nêu trên như cổ đông, người lao động, nhà quản lí, nhà cung cấp, khách hàng, người cho vay có thể tính cả chính phủ vào nữa), như những người cá cược vào cuộc chơi chung.
[16]Và được tái sinh gần đây trong Stiglitz (1985b).
[17]Thảo luận rộng hơn về kiểm soát hạn chế của các cổ đông và những hạn chế của cơ chế thôn tính, xem, thí dụ, Stiglitz (1972a, 1981b) và Grossman and Hart (1980).
[18]Điều này không hoàn toàn chính xác: Tuy họ có quyền đòi lại vốn, liệu họ có đòi được không thường là đáng nghi, như Hellwig (1977) và Stiglitz and Weiss (1981) đã chỉ ra. Họ có thể, tất nhiên, buộc hãng phá sản. So với cho vay dài hạn, cho vay ngắn hạn có một lợi thế hơn hẳn với tư cách là một cơ chế kiểm soát. Xem Rey and Stiglitz (1992).
[19]Nhiều năm nay hệ thống ngân hàng Nhật tỏ ra khá yếu kém.
[20]Đây chỉ là những biểu thị của chọn lọc có hại - vấn đề thị trường xe cũ. Trong trường hợp khi các chủ ban đầu am hiểu hơn bán vốn cổ phần, và những người mua trung lập với rủi ro, giá cân bằng duy nhất cho cổ phần là bằng không. Tổng quát hơn, các thị trường vốn cổ phần là mỏng manh. Xem Greenwald, Stiglitz, and Weiss (1984) và Myers and Majluf (1984).
[21]Có các vấn đề nghiêm trọng với giám sát lợi nhuận thuần. Tỉ lệ royalty quá cao gây ra những méo mó lớn khi lợi nhuận thuần không được gám sát hoàn toàn.